Prema privatizaciji javne politike

Na javnom savjetovanju je prijedlog Zakona o kulturnim vijećima i financiranju javnih potreba u kulturi koji bi mogao produbiti već postojeće nejednakosti u polju kulture.

Početkom kolovoza 2021. objavili smo članak o namjeri spajanja triju ključnih zakona za funkcioniranje kulturnog sustava u jedan, mega-zakon, te se odabir naslova tog članka u trenutku pisanja ovoga pokazuje kao vrlo precizan: bez strategije preostaje improvizacija. 

Naime, 27. siječnja 2022. na sjednici Vlade RH donesena je Odluka o pokretanju postupka izrade Nacionalnog plana razvoja kulture i medija za razdoblje od 2022. do 2027. godine, što bi prema svom nazivu trebao biti ključni strateški dokument polja kojim upravlja Ministarstvo kulture i medija. Ministrici je dan rok od 30 dana da osnuje stručnu radnu skupinu za izradu Plana, rok koji ističe posljednjeg dana veljače. Javni poziv za članove radne skupine nije objavljen niti će biti objavljen jer je već ustaljena praksa Ministarstva pod Ninom Obuljen Koržinek da se radne skupine osnivaju u tajnosti. Njihove članove odabire izravno ministrica te je javnosti nedostupna informacija o procesu (navodno zajedničke) izrade dokumenta. Javnosti su predstavljeni samo dokumenti kao proizvod rada tih skupina. 

Upravo je jedan takav dokument, spomenuti mega-zakon, podnesen na javno savjetovanje 11. veljače 2022, baš usred roka za odabir radne skupine, dakle bez prethodne analize stanja sektora te strategije njegova razvoja u predstojećem razdoblju. Ukoliko Nacionalnu razvojnu strategiju RH do 2030. godine, na koju se izrada Nacionalnog plana naslanja, ne smatramo takvim dokumentom. Tamo se kultura primarno smješta u područje gospodarstva i usmjerava prema tržištu, kvantifikaciji i daljnjoj komodifikaciji, bez spomena kulture kao javnog dobra, razrade njene važnosti za participaciju različitih društvenih skupina te njenog utjecaja na demokratizaciju cjelokupnog društveno-političkog konteksta. 

Na javnom savjetovanju je Zakon o kulturnim vijećima i financiranju javnih potreba u kulturi koji obuhvaća dosadašnji Zakon o financiranju javnih potreba u kulturi, Zakon o kulturnim vijećima i Zakon o upravljanju javnim ustanovama u kulturi, te Pravilnik o izboru i utvrđivanju programa javnih potreba u kulturi.  

U svom uvodu, koji se zove Ocjena stanja, govori se o dinamici promjena javnih potreba u kulturi u proteklih petnaest godina te novim iskustvima unutar kulturnih i umjetničkih praksi, ne pozivajući se pritom ni na kakvu analizu ili istraživanje koje bi dokumentirale te promjene i iskustva te argumentirale potrebu donošenja baš ovakvog, sveobuhvatnog zakona. U suštini, naglasak Zakona je umjesto na razvoj i demokratizaciju sustava stavljen na kontrolu i njegov nadzor, dok se pojedini elementi predloženog Zakona čine, u najmanju ruku, spornima.

Prva sporna točka je uvođenje ustanova u kulturi u novi Zakon, koje su do sada imale samostalni Zakon o upravljanju javnim ustanovama u kulturi. Novi Zakon ustanove u kulturi obrađuje u dva poglavlja - financiranje i upravljanje - dok je stari zakon u svojih 15 članaka obuhvaćao samo potonje. Nije jasno zašto je potrebno ovu specifičnu materiju uklopiti u Zakon, a ne doraditi postojeći ili donijeti posve novi, ali samostalni Zakon koji bi omogućio otvaranje široj javnosti postojećih ustanova u kulturi te pratio aktualne tendencije sudioničkog upravljanja infrastrukturom za kulturne i društvene djelatnosti. 

Poglavlje o financiranju obuhvaća odredbe koje su do sada bile uređene Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te Zakonom o proračunu. U pogledu upravljanja ustanovama u kulturi, dosadašnjim je Zakonom definirano da ustanovama upravlja Upravno vijeće, a onima koje imaju do pet zaposlenika ravnatelj. Prema novom Zakonu, svim ustanovama upravlja ravnatelj, a ustanove s više od pet zaposlenika imaju Upravno vijeće, koje pak ima minimalno pet članova. Za člana UV traži se završen diplomski studij, što do sada nije bio uvjet. Također, iz kriterija koje mora ispunjavati ravnatelj ustanove izbačena je odredba prema kojoj ravnatelj može biti osoba bez visoke stručne spreme, ali istaknut i priznat struč­njak u području kulture s najma­nje deset godina radnog staža. Ravnatelj po isteku mandata ili razrješenju ima pravo povratka na prethodno ili slično radno mjesto, ako je imao ugovor na neodređeno u ustanovi gdje je obavljao dužnost ravnatelja ili kod drugog poslodavca, a bez provedbe javnog natječaja. Iako je najavljeno da će se novim zakonom pobliže odrediti rad stručnih vijeća ustanova, tome ipak nije tako, osnivanje i rad stručnih vijeća prepušteno je ustanovama odnosno ravnateljima i Upravnim vijećima.

U pogledu financiranja javnih potreba u kulturi, za razliku od dosadašnjeg Pravilnika o izboru i utvrđivanju programa javnih potreba u kulturi, novim se Zakonom ne uređuju uvjeti i kriteriji za dodjelu financijskih sredstva već će se oni utvrđivati javnim pozivom, koji se može mijenjati od godine do godine. Ono čemu bi ovakav Zakon morao biti jamac, a odnosi se na ujednačene kriterije za javne potrebe u kulturi i sigurnost postupanja te mogućnost planiranja potencijalnih prijavitelja, u članku 7, stavku 6. pretvoreno je u suštu suprotnost. Već na ovome mjestu postavlja se pitanje čemu Zakon o financiranju javnih potreba u kulturi ako on ne uređuje temeljne kriterije tih poziva već ih prepušta odlučivanju ministra koji je u tom trenutku na vlasti ili vijećima koje je on ili ona izabrao. 

U pogledu kulturnih vijeća, ona više ne pružaju stručnu pomoć ministru kulture (sad je isključivo savjetodavna) i ne suodlučuju o utvrđivanju kulturne politike (podnose samo pisane prijedloge). Mijenja se i njihov naziv. Više ne postoje izvedbene umjetnosti već samo dramska i plesna umjetnost, dok Vijeće za inovativne kulturne i umjetničke prakse postaje Vijeće za interdisciplinarne i nove umjetničke i kulturne prakse. Takva odluka bi se zaista i mogla pravdati "imajući u vidu razvoj suvremene kulture" (iz uvoda Zakona) kad ne bi postojao članak 25. koji niotkuda (u poglavlju Rad vijeća koje uređuje poslovnik, javnost rada, naknadu troškova, izuzeće člana te administrativne poslove) omogućuje osnivanje povjerenstva koje odlučuje o interdisciplinarnim projektima. Taj se članak odnosi na sadržaj programa i projekata koji se prijavljuju te je u izravnoj suprotnosti s postojanjem Vijeća za interdisciplinarne (i inovativne) prakse.

Među razlozima za razrješenje člana Vijeća prije isteka mandata nalazi se nova odredba koja propisuje da će ministrica kulture člana razrješiti ako svojim djelovanjem ili ponašanjem narušava ugled Vijeća ili ministarstva nadležnog za poslove kulture. Naravno, nije detaljnije specificirano kakav je to uopće ugled vijeća ili ministarstva ni na koji se način može narušiti, a ništa o tome ne govori ni obrazloženje članka. Uopće, obrazloženja članaka kao integralni dio prijedloga Zakona uglavnom su samo ponavljanja odredbi predloženog Zakona, iz čega je, ako ni iz čega drugoga, razvidno da se radi o neprofesionalno odrađenom poslu pripreme Zakona, koje u najmanju ruku narušava ugled ministarstva i ministrice koja ga potpisuje. Također, član Vijeća stavlja mandat na raspolaganje ako prestane mandat ministru koji je donio odluku o njegovom imenovanju, čime se odabir članova vijeća jasno i nedvojbeno vezuje uz osobu koja je na čelu resora, upućujući na privatizaciju javne politike i legitimitet njenog razumijevanja iz vizure jedne jedine osobe ili stranke na vlasti. Da tome nije tako, članovi vijeća birali bi se zaista iz redova stručnjaka čije odlučivanje nije vezano uz aktualni mandat niti akte koji se u tom mandatu donose već iz perspektive razumijevanja kulture kao javnog i zajedničkog dobra.

Posebno sporne odredbe tiču se iznimki od javnih poziva, a odnose se na odluke o financiranju i dodjelu prostora za rad.

U Zakon je uvedena iznimka (članak 8) koja se odnosi na dodjelu sredstava bez javnog poziva zbog "žurnosti djelovanja" uzrokovanog "događajem koje prijavitelj nije mogao predvidjeti". Naravno, nigdje u prijedlogu Zakona nije objašnjeno kakvi su to događaji, ali je zato propisano da ukupni iznos tako odobrenih sredstava ne smije prelaziti 5% cjelokupnog iznosa namijenjenog za financiranje programa i projekata u toj godini. Pet posto cjelokupnog iznosa samo za javne potrebe u kulturi, prema iznosu iz 2020. godine, jest oko 4 milijuna kuna. To ograničenje ne odnosi se pak na "žurne" projekte koje sufinancira Europska unija ili institucija izvan Republike Hrvatske te u slučaju provođenja hitnih mjera zaštite kulturnoga dobra. U tom slučaju, može i više od 5 posto, dok gornja granica nije određena Zakonom.

S prijaviteljem programa i projekta na javne pozive u kulturi, kojem su odobrena financijska sredstva na temelju Odluke o dodjeli financijskih sredstava sklapa se ugovor o financiranju koji, prema članku 29, može biti prenesen na drugu osobu. Opravdani razlozi za to su vanjske, izvanredne i nepredvidive okolnosti koje prijavitelj programa i projekta nije mogao spriječiti, otkloniti ili izbjeći. I opet, Zakon ne nudi jasno objašnjenje o kakvim se to okolnostima radi, a kao zaštitni mehanizmi zloupotreba ove odredbe navodi se da se ugovor ne može prenijeti bez suglasnosti davatelja financijskih sredstava, te da osoba na koju se ugovor prenosi mora udovoljavati svim uvjetima kao i prijavitelj. Kao i kod prethodne iznimke, kakav prostor manipulacijama javnim sredstvima otvara ova novina Zakona, dobronamjerni čitatelj može samo pretpostaviti, dok onaj manje dobronamjeran, navikao na netransparentnost i klijentelizam tijela državne uprave, čita kao plodno tlo za koruptivne radnje i (naknadno) financiranje podobnih, bliskih pojedinaca. 

U pogledu dodjele prostora za rad, Ministarstvo kulture nekretnine u vlasništvu RH daje u zakup javnim natječajem fizičkim i pravnim osobama koje djeluju u području kulture. Na tragu prije spomenutog potencijala za korupciju i klijentelizam, iznimno od javnog natječaja, nekretninu Ministarstvo može dodijeliti i neposrednom pogodbom, temeljem kriterija koje određuje sam ministar ili ministrica. Isto može učiniti i izvršno tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave za nekretnine u svom vlasništvu. Također, Ministarstvo i JLRS mogu utvrditi posebnu visinu naknade za korištenje nekretnine prema kriterijima ekonomske održivosti, a ne na temelju tržišno najpovoljnije ponude. Posebne visine naknade određuju se, prema uvodu u Zakon, imajući u vidu loš materijalni status te nemogućnost plaćanja zakupnine po tržišnim kriterijima. Unatoč tome, zakup je i dalje jedini modalitet koji se predviđa za korištenje nekretnine u javnom vlasništvu.

Detalja prijedloga novog Zakona mnogo je više nego što ih ovdje možemo pobrojati, no izdvojeni momenti ukazuju na temeljni nesporazum između Ministarstva kulture i onih na koje se Zakon odnosi. Dok se akteri u području kulture, pogotovo pojedinci i organizacije izvaninstitucionalne scene, desetljećima zalažu za ideje demokratizacije sustava, inovativnih i participativnih modela odlučivanja u kulturi te ravnopravnog položaja svih kulturnih aktera, politika koju bez temeljnih strateških dokumenata provodi nadležno ministarstvo ukazuje na smjer posve suprotan tim tendencijama. 

Umjesto pretpostavki koji i kakav je to smjer, vraćamo se predloženom Zakonu i njegovom novom članku 10. koji kaže da se na sve potpore iz ovoga Zakona primjenjuju pravila o državnim potporama. Korisnikom državne potpore smatra se svaka pravna i fizička osoba koja obavljajući gospodarsku djelatnost sudjeluje u prometu roba i usluga. Ukratko, državne potpore u svojoj se suštini odnose na zaštitu tržišnog natjecanja i stvaranje materijalnih, a ne društvenih, simboličkih i kulturnih vrijednosti. Kao što se kultura u Nacionalnoj razvojnoj strategiji Republike Hrvatske do 2030. godine mjeri ekonomskim pokazateljima, što dokazano utječe na smanjenje javnih ulaganja u kulturu i komodifikaciju kulturnih resursa, tako je pred nama prijedlog Zakona koji ima potencijal povećanja nejednakosti u kulturi i ozbiljnih demokratskih deficita kulturne politike.

Javno savjetovanje o prijedlogu Zakona otvoreno je do 14. ožujka 2022.

*Ovaj članak objavljen je izvorno na portalu Kulturpunkt.hr .

Matija Mrakovičić, Kulturpunkt.hr